Kamu Bütçesi Şerafettin Aksoy — Şerafettin Aksoy

ÖNSÖZ Devletler toplum halinde yaşayan insanların kamusal ihtiyaçlarım karşılamak için kurulmuş olan kamu müesseseleridir Bütün özel ve kamu kuruluşlarında olduğu gibi devlet de görevlerini yerine getirebilmek ve faaliyette bulunabilmek için ekonomik kaynaklar elde etmek ve onları kullanmak zorundadır Çünkü insanların toplum halinde yaşamaları sonucu ortaya çıkan kamu ihtiyaçlarının karşılanması kamu hizmetleri ile sağlanmaktadır Kamu hizmetlerinin görülmesi ise mali vasıtalara ve özellikle paraya dayanmaktadır Bugün her toplumda insan ihtiyaçlarının karşılanması en önemli sorun ve başta gelen amaç olmaktadır Ancak unutmamak gerekir ki insan ihtiyaçları sonsuz onları tatmin vasıtaları ise sınırlı bulunmaktadır Diğer bir ifadeyle her zaman ve her toplumda insan ihtiyaçlarının çokluğu ve çeşitliliği buna karşılık tatmin vasıtalarının yani mal ve hizmetlerin kıtlığ en önemli sorunu teşkil etmektedir Kuşkusuz dünya kuruldu kurulalı insanların tüm İhtiyaçlarını onların istedikleri şekilde ve derecede tatmin etmek mümkün olamamıştır Parlamenter demokratik rejimlerde gelecek bir dönem için kamu gelir ve giderlerinin dengesi bütçe yoluyla sağlanmaktadır Aynı zamanda demokratik rejimlerde bütçeler kıt kaynakların kamu ve özel sektör arasında ve kamu sektörü içindeki dağılımını tayin etmektedir Böylece bütçe yoluyla kamu harcaması yapmak ve kamu gelirlerini elde etmek suretiyle ekonomide optimal kaynak dağılımını ekonomik istikran ve iktisadi büyüme ve gelişmeyi etkileyen bir takım iktisadi ve sosyal amaçlara ulaşılmaya çalışılmaktadır İşte bu mali olan veya mali olmayan amaçların bütçe yoluyla gerçekleştirilmeye çalışılması çok eski bir tarihsel ve sosyal kurum olan bütçenin önemini çok daha arttırmış bulunmaktadır Şüphesiz günümüzde çeşitli mali iktisadi ve sosyal amaçlara ulaşmada bütçenin büyüklüğü dengesi dengesizliği veya bütçe açığının finansman şekli borçlanma veya para basma bir araç olarak kullanılmaktadır Bu nedenle kamu bütçesi kitabımızın son bölümünde bütçe politikası konusu ele alınmış ve önemi belirtilmeye çalışılmıştır Bilindiği gibi bütçe hakkı çeşitli ülkelerde demokratik ve parlamenter sistemlere paralel olarak doğmuş ve gelişmiş bulunmaktadır Milletler bütçe hakkım elde etmek amacıyla yaptıkları mücadelelerde önce vergi hakkına sahip olmuş yani vergi toplama Parlamentonun müsadesine bağlanmıştır Bundan sonra toplumlar yavaş yavaş kamu harcamalarının ve dolayısıyla kamu hizmetlerinin parlamentolarca tespit edilmesini ilke olarak benimsemeye başladılar Böylece her yıl kamu gelir ve giderlerinin parlamentonun iznine tabi olması tekrarlanmaya başladı Ayrıca bütçenin hukuki gelişimi yanında ona paralel olarak iktisadi ve mali yönden de önemli gelişmeler olduğunu söyleyebiliriz Kamu bütçesi adlı kitabımız iki kısımdan olunmaktadır Birinci kısımda bütçenin esasları ele alınmış bu kısmın ilk bölümünde bütçenin mahiyeti tanımı ve gelişimi açıklanmıştır İkinci bölümünde ise bütçenin fonksiyonları ve ilkeleri açıklanmaya çalışılmıştır İkinci kısımda bütçenin aşamaları ve bütçe politikası üzerinde durulmuş bu kısmın ilk bölümünde bütçenin hazırlanması hangi organ tarafından yapılmakta ve bütçe tasarısının mahiyeti şekli açıklanmaktadır İkinci bölümde bütçenin tasdiki bütçe komisyonunda ve Meclis Genel Kurulunda bütçenin görüşülüp onanması izah edilmektedir Üçüncü bölümde ise bütçenin yürütülüp uygulanması kamu gelirlerinin toplanması ve kamu harcamalarının yapılması aşamaları ile Hazine işlemleri açıklanmıştır Dördüncü bölümde bütçenin denetimi denetim türleri Türkiye de idari denetim yargı denetimi ve yasama denetimi açıklanmış bulunmaktadır Beşinci bölümde ise bütçe politikası çeşitli iktisadi yaklaşımlara göre ele alınmış ve bütçe politikası ile iktisadi büyüme arasındaki ilişkiler analiz edilerek açıklanmaya çalışılmıştır Kuşkusuz bu kitabımızın da birçok eksikleri ve kusurları olabilir Ancak daha Herki baskılarında meslekdaşlanmızın öğrencilerimizin bizi sevenlerin ve diğer ilgilenenlerin tenkit ve telkinleriyle bu eksikliklerin giderilebileceğini ümit etmekteyizBu kitabımızın düzeltme işlerinde ve basımevi ile ilişkilerinde yardımcı olan değerli genç meslekdaşım Yrd Doç Dr Salim Ateş Oktar a ve araştırma görevlilerimizden Elif Sonsuzoğlu na ve Ufuk Bakkal a candan teşekkürlerimi özellikle belirtmek isterim Ayrıca bu kitabın basım işinde gösterdikleri dikkat ilgi ve titizçalışmaları nedeniyle Filiz Kitabevi Sahibi İsmet Oruç ve Fakülteler Matbaası çalışanlarına en içten teşekkürlerimi sunmayı zevkli birgörev sayarım Çiftehavuzlar Kadıköy Ocak 1993Prof Dr Serafettin AKSOY İÇİNDEKİLER BÜTÇE Giriş BİRİNCİ KISIM BÜTÇENİN MAHİYETİ TANİMİ VE GELİŞİMİ BÜTÇENİN ESASLARI BİRİNCİ BÖLÜM BÜTÇENİN MAHİYETİ VE TANIMI 4 A BÜTÇENİN MAHİYETİ 4 B BÜTÇENİN TANIMI TARİFİ 8 1 İlmi Tanımlar 8 2 Yasal Tammlamalar 9 II Bütçenin gelİşİmi evrİmI lo A BÜTÇE HAKKININ TARİHİ GELİŞİMİ 10 1 İngiltere de Bütçenin Tarihi Gelişimi 10 2 Fransa da Bütçenin Tarihi Gelişimi 16 3 Almanya da Bütçenin Tarihi Gelişimi 20 4 Amerika Birleşik Devletlerinde Bütçe Hakkmm Tarihi Gelişimi 22 5 Türkiye de Bütçenin Tarihi Gelişimi 29 a Osmanh İmparatorluğu Döneminde Bütçe 30 b Cumhuriyet Döneminde Bütçe 34 B BÜTÇE VE BÜTÇELEME SİSTEMLERİNİN GELİŞİMİ 40 1 Klâsik Bütçe Teorisi 41 2 Devri Siklik Bütçe Teorisi 42 3 Telâfi Edici Bütçe l orisi 45 4 Milli Bütçe 46 5 Yatırmı Bütçeleri 53 6 Sosyal Bütçeler 60 7 Bütçeleme Sistemlerinin Gelişimi 61 a Klâsik Geleneksel Bütçe Sistemi 62 AAİTI aa Genel Açıklama 62 bb Sınıflandırma 63 cc Klâsik Geleneksel Bütçe Sistemindeki Aksaklıklar 65 b Modern Bütçeleme Sistemleri 74 aa Performans Bütçe Sistemi 75 bb Program Bütçe Sistemi 80 cc Plânlama Programlama Bütçeleme Sistemi PPBS 82 aaa PPBS de Plânlama 85 bbb PPBS de Programlama 87 ccc PPBS de Bütçeleme 90 ddd Plânlama Programlama Bütçeleme İlişkileri 93 eee Yönetim 96 fff PPBS de Kullanılan Analiz Teknikleri 97 dd Sıfır Esaslı Temelli Bütçeleme Sistemi 104 aaa Genel Açıklama 103 bbb Tarihi Gelişim 104 ccc Sıfır Esaslı Bütçeleme Süreci 105 ddd Sıfır Esaslı Bütçelemede Yasama Organının Yeri 106 eee Sıfır Esaslı Bütçelemede Denetim 107 İKİNCİ 3ÖLÜM BÜTÇENİN FONKSİYONLARI VE İLKELERİ I 0JTÇrî İIN FONKSİYONLARI İŞLEVLERİ 112 A KLASİK BÜTÇE FONKSİYONLARI İŞLEVLERİ 112 1 Bütçenin Siyasi Fonksiyonu İşlevi 112 2 Bütçenin Hukuki Fonksiyonu İşlevi 113 3 Bütçenin İktisadi Mali Fonksiyonu İşlevi 113 4 Bütçenin Denetim Fonksiyonu İşlevi 114 B MODIiKN BÜTÇE FONKSİYONLARI İŞI EVLERİ 114 3 Bütçenin J iiâfi Edici Fonksiyonu İşlevi 115 4 Bütçenin Optimal Kaynak Dağılımı Fonksiyonu İşlevi 117 5 Bütçenin Vdil Gelir Dağılımı Sağlama Fonksiyonu işlevi 123 7 Biilçenıii Ekonomik İstikrar Denge a i ınıa Fonksiyonu İşlevi 129 a Tam Kullanım vc Tam Ibtihdümuı Sağlanması 130 b Fiyat Is İkrarının Sağlanması 131 e Dış Ticaret Dengesinin Sağlanması 132 içindekiler IX II BÜTÇENİN İLKELERİ PRENSİPLERİ 139 A KLASİK BÜTÇE İLKELERİ PRENSİPLERİ 139 1 Bütçede Genellik Umumiyet İlkesi 140 a Tahsis Yapılması İlkesinin Yararları 141 b Tahsis Usulünün Sakıncaları c Safi Usulün Yararları 142 d Safi Usulün Sakıncaları 142 e Gayrisafi Usulün Yararları 143 2 Bütçede Birlik İlkesi 146 a Birlik İlkesinin Yararları 148 b Bütçede Birlik İlkesinin Sakıncaları 149 c Bütçede Birlik İlkesinden Sapmalar ve Türkiye deki Uygulama 150 aa Olağanüstü Bütçeler 151 bb Katma Mülhak Bütçe 154 aaa Katma Bütçe Tanım ve Nitelikleri 154 bbb Katma Bütçenin Türleri 159 ccc Katma Bütçenin Hazırlanması Onanması Uygulanması ve Denetimi 160 cc Özerk Muhtar Bütçe 164 aaa 3460 sayılı Yasa ile Kurulan Sistem 166 bbb 440 Sayılı Yasa ile Kabul Edilen ve Uygulanan Sistem 169 ccc 2929 Sayılı Yasa Uygulaması 178 ddd 20 Mayıs 1983 Tarih ve 60 Sayıh Kanun Hükmünde Kararnamenin Getirdiği Düzenleme 183 eee 233 Sayıh KHK nln Getirdiği Düzenleme ve Daha Sonra Bu Konuda KHK ile Yapılan Değişiklikler 184 dd Diğer Özerk Bütçeler 201 ee Mahalli İdareler Bütçeleri 203 aaa İl Özel İdareleri Bütçeleri 206 bbb Belediye Bütçeleri 209 ccc Köy Bütçeleri 214 3 Bütçede Denklik İlkesi 218 4 Önceden İzin Alma İlkesi 220 5 Bütçenin Yılhk Olma İlkesi 220 6 Bütçede Doğruluk İlkesi 221 7 Bütçede Açıklık ve Alenilik İlkesi a Açıklık İlkesi 224 b Alenilik İlkesi 224 8 Bütçede Tahsis Ödenek Ayrılması İlkesi 224 a Nitelik Bakımından Tahsis İlkesi 225 b Nicelik Bakımından Tahsis İlkesi 226 c Zaman Bakımından Tahsis İlkesi 226 B MODERN MALİYEDE BÜTÇE İLKELERİ PRENSİPLERİ 227 2 Yeknesaklık İlkesi 228 3 Toplama ve Yeknesaklık İlkelerinin Uygulanmasında Milli Muhasebenin Önemi ve Yardımı 228 C SINAİ BÜTÇELER TEORİSİ NAZARİYESİ 229 1 Sınai Bütçeler Teorisinin Esasları 229 2 Sınai Bütçeler Teorisinin Tenkidi 234 3 Sonuç 235 D ÇEŞİTLİ BÜTÇE KAVRAMLARI 237 1 Katma Mülhak Bütçe 237 2 Konsolide Bütçe 237 3 Milli Bütçe 238 4 Özerk Muhtar Bütçe 239 5 Özel Bütçeter 239 İKİNCİ KISIM BÜTÇENİN AŞAMALARI SAFHALARI BİRİNCİ BÖLÜM BÜTÇENİN HAZIRLANMASI AŞAMASI I BÜTÇE HANGİ ORGAN TARAFINDAN HAZIRLANIR 241 A DOKTRİN 241 B ÇEŞİTLİ ÜLKELERDEKİ UYGULAMA 242 C TÜRKİYE DE BÜTÇENİN HAZIRLANMASI 244 1 Gelirleri Tahmin Yöntemleri 245 a Otomatik Usul 245 aa Bir Önceki Yıl Usulü 245 bb Ortalama Usulü 247 cc Geçen Yıllardaki Ortalama Artışa Göre Artırma Usulü 247 B Doğrudan Doğruya Takdir Usulü 247 2 Giderleri Tahmin Yöntemleri 250 a Tahdidi Ödenekter 251 b Tahmini veya Takdiri Ödenekler 251 A BÜTÇE DÖNEMİNİN SÜRESİ 254 B BÜTÇE DÖNEMİNİN MALİ YILIN BAŞLANGICI II bütçe TASARISININ ŞEKLİ VE MAHİYETİ 258 A BÜTÇE GEREKÇESİ ESBABI MUCİBE LAYİHASI 259 B BÜTÇE KANUNU METNİ 262 C BÜTÇE KANUNU METNİNE EKLİ CETVELLER 268 D YILLIK İKTİSADİ RAPOR 293 İKİNCİ BÖLÜM BÜTÇENİN ONANMASI TASDİKİ I BÜTÇENİN GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI i io A BÜTÇENİN ONANMASINDA YÜRÜTME GÜCÜNÜN ROLÜ 296 1 Yürütme Gücünün Bütçenin Tesbiti ve Tastiki Konusunda Tam Yetkiye Sahip Olması 296 2 Yürütme Gücünün Bütçenin Tesbiti ve Tastiki Konusunda Sınırlı Yetkiye Sahip Olması 297 3 Yürütme Gücünün Sadece Bütçeyi Teklif Etmesi ve Yasa ma Gücünün İse Bütçe Konusunda Tam Yetkili Olması 298 11 BÜTÇE KOMİSYONLARI VE BÜTÇENİN KOMİSYONLARDA İNCELENMESİ 302 A BÜTÇE KOMİSYONU SİSTEMLERİ 303 1 Sınırlı Üyeli Bütçe Komisyonları 303 a Devamlı Bütçe Komisyonları 303 b Yıllık Bütçe Komisyonları 303 2 Sınırsız Üyeli Bütçe Komisyonları 304 B BÜTÇENİN KOMİSYONLARDA GÖRÜŞÜLMESİ III BÜTÇENİN MECLİS GENEL KURULUNDA GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI 308 A PARLAMENTOSU ÇİFT MECLİSTEN OLUŞAN ÜLKELERDE MECLİSLERİN KARŞILIKLI YETKİLERİ 309 1 İki MBclisin Yetkilerinin Eşit Olduğu Ülkeler 309 2 Bütçenin Onanmasında Birinci Meclise Öncelik Hakkı Tanıyan Ülkeler 309 3 Bütçenin Onanması Hususunda Birinci Meclise Üstünlük Tanıyan Ülkeler 310 B TÜRKİYE DE BÜTÇENİN BÜYÜK MİLLET MECLİSİ GENEL KURULUNDA GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI 310 C BÜTÇENİN REDDİ VE GEÇİCİ BÜTÇE 312 1 Bütçenin Reddedilmesi 312 2 Geçici Bütçe 314 a Geçici Bütçe Yöntemleri 315 b Geçici Bütçelerin Başlıca Sakıncaları 316 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM BÜTÇENİN UYGULANMASI I BÜTÇENİN YÜRÜTÜLÜP UYGULANMASI 319 A BÜTÇEYİ UYGULAYAN ÖRGÜTLER TEŞKİLÂT 322 1 Maliye ve Gümrük Bakanlığı Merkez Teşkilâtı 322 a Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü 323 b Muhasebet Genel Müdürlüğü 323 e Gelirltr Genel Müdürlüğü 324 d Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı 326 e Milli Emlâk Genel Müdürlüğü 329 f Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü 330 g Maliye Teftiş Kurulu 330 h Hesap Uzmanları Kurulu 332 1 Gelirler Kontrolörleri 332 2 Maliye ve Gümrük Bakanlığı Taşra Teşkilâtı Örgülü 333 a İller Teşkilâtı Örgütü 333 b İlçeler Teşkilâtı Örgütü 334 B DEVLET GELİRLERİNİN TOPLANMASI 334 1 Verginin Tarhı 335 2 Verginin Tebliği 336 3 Verginin Tahakkuku 338 4 Verginin Tahsili 339 C DEVLET HARCAMALARININ YAPILMASI 340 1 Devlet Harcamalarının Yapılmasında Rol Alan Memurlar İta Amirleri Tahakkuk Memurları Saymanlar 341 a İta Amirleri 342 b Tahakkuk Memurları 343 c Saymanlar Muhasipler 343 2 Devlet Harcama İşlemlerinin Aşamaları 345 a Giderlerin Taahhüdü Üstlenilmesi Yüklenilmesi 345 b Giderlerin Tahakkuku Gerçekleşmesi Belirlenmesi 345 c Giderlerin Verile İta Emrine Bağlanması 346 d Giderlerin Ödenmesi Tediyesi 347 II BÜTÇE VE HAZİNE İŞLEMLERİ MUAMELELERİ 350 A KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN MEKÂN YER BAKIMIN DAN DENKLEŞTİRİLMESİ AHENKLEŞTİRİLMESİ 351 B KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN ZAMAN BAKIMINDAN DENKLEŞTİRİLMESİ AHENKLEŞTİRİmESI 352 1 Hazinenin Kısa Vadeli Borçlanması Dalgalı Borçlar 353 a Emanetler b Avanslar 354 c Hazine Bonoları 354 d Hazine Kefaletini Taşıyan Haiz Bonolar 355 e Müteahhit Bonoları Hazine Taahhüdleri 355 f Diğer Bankalardan Yapılan Borçlanmalar 356 2 Hazinenin Uzun Vadeli Borçlanması Konsolide Borçlar 356 a Devlet Tahvili İhracı 35G b Dış Borçlanma 358 İli BÜTÇE ÖDENEKLERİYLE İLGİLİ İŞLEMLER BÜTÇE KAPATILMASI YÖNTEMLERİ USULLERİ VE KESİN HESAP KANUNU 359 A BÜTÇE ÖDENEKLERİYLE İLGİLİ İŞLEMLER 359 1 Ödenek İlâvesi Eklenmesi 360 2 Ödenek Aktarması 361 3 Ödenek Dağıtımı ve Ödenek Kesintisi 363 4 Ödenek İptali 364 B BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI YÖNTEMLERİ USULLERİ 364 1 Eksersiz Usulü Hesap Dönemi 364 2 Jestiyon Usulü Yönetim Dönemi Yöntemi 366 a Mahsup İşlemleri 367 aa Bütçe Dışı Avans 368 bb Dört Aylık Mahsup Süresi 368 b Bütçe Emaneti 368 c Duyuna Borca Kalma 369 C KESİN HESAP KANUNU 370 1 Gelir Kesin Hesap Cetvelinin Hazırlanması 371 2 Gider Kesin Hesap Cetvelinin Hazırlanması 372 3 Hazine Genel Hesabının Hazırlanması 373 4 Ayniyat Mal Kesin Hesabı 375 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM BÜTÇENİN DENETİMİ KONTROLÜ I DENETİM KONTROL KAVRAMI 376 H BÜTÇE DENETİM KONTROL TÜRLERİ 377 A BÜTÇE DENETİMİNİ YAPAN ORGANLARA GÖRE 378 B KRONOLOJİK ESASA GÖRE 378 C NİTELİK VE YÖNTEM BAKIMINDAN 378 D DENETİME TABİ TUTULAN UNSURLARA GÖRE 378 B BÜTÇENİN İÇERİĞİNE GÖRE 379 III TÜRKİYE DE BÜTÇE DENETİMİ KONTROLÜ 379 A BÜTÇENİN İDARİ YÖNETSEL DENETİMİ KONTROLÜ 379 1 Gelirlerin Denetimi 379 2 Giderlerin Denetimi 380 a Giderlerin Taahhüt Aşamasmda Denetimi 380 b Giderlerin Tahakkuk Aşamasında Denetimi 381 c Giderlerin Verile İta Emrine Baglanmasmın ve Ödeme Tediye Emrinin Denetlenmesi 383 aa Ödeme Tediye emrinin denetinii 383 bb Verile İta emrinin denetimi 384 B BÜTÇENİN YARGI DENETİMİ 385 BEŞİNCİ BÖLÜM BÜTÇE POLİTİKASI I GENEL AÇIKLAMA 390 II ÇEŞİTLİ İKTİSADI YAKLAŞIMLARA GÖRE BÜTÇE POLİTİKASI 392 B KEYNESYEN İKTİSADİ YAKLAŞIM VE BÜTÇE POLİTİKASI 398 1 Bütçe Çarpan Katsayısı 403 a Denk Bütçe Çarpanı Denk Bütçe Politikası 408 b Açık Finansman Yöntemi Açık Bütçe Politikası Yöntemi 416 c Bütçe Fazlasının Kullanılması Bütçe Fazlası Politikası 422 C MODERN MİKTAR TEORİSİ VE BÜTÇE POLİTİKASI 423 D AZGELİŞMİŞ ÜLKELERDE İKTİSADİ DENGE VE KALKINMA AÇISINDAN BÜTÇE POLİTİKASI 427 İli BÜTÇE POLİTİKASI VE İKTİSADİ BÜYÜME 431 A HARROD DOMAR BÜYÜME MODELİ 431 B NEO KLÂSİK BÜYÜME MODELİ 433 BİBLİYOGRAFYA 435 KAVRAM İNDEKSİ 438